Un projet de loi scandaleux qui foule aux pieds les acquis de la démocratie écologique depuis un quart de siècle
le gouvernement en dépit de la tenue d'un débat public veut accélérer la relance de la filière nucléaire au prix d'atteintes réelles et sérieuses au droit de l'environnement
Force est de reconnaître le droit applicable aux activités atomiques a considérablement été renforcé en France et ailleurs. L’Agence internationale pour l’énergie atomique elle-même reconnaît cette affirmation et l’accompagne [1] . Même parmi les plus ardents partisans du recours à l’énergie atomique s’est imposé l’idée que l’approfondissement du droit n’est pas un obstacle au développement de cette filière. Il permet au contraire de la consolider en favorisant la mise en œuvre de bonnes pratiques. C’est ainsi qu’en France depuis 2006 le « droit nucléaire » s’est affirmé comme un mode de gouvernance de la filière grâce à l’adoption de textes et autres orientations tant par le pouvoir législatif, que par les gouvernements successifs sans oublier bien évidemment le rôle central de l’Autorité de contrôle [2] .
Ainsi trouve-t-on à la base du droit applicable aux installations nucléaires de base, trois textes fondamentaux qui ont été votés par le Parlement à l’issue du « débat sur les énergies » organisé par Nicole Fontaine [3] :
1. Loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire dite « TSN ».
2. Loi de programme n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.
3. Loi n°2006-786 du 5 juillet 2006 autorisant l’approbation d’accords internationaux sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire.
Alors que d’aucuns reconnaissaient alors l’ampleur des défis auxquels le vieillissement du parc exposait la France, il s’agissait pour l’Etat d’envisager un nouveau mode de développement de la filière atomique de manière à en garantir la robustesse, la disponibilité voire le moindre impact [4]… ne serait-ce que pour construire une nouvelle acceptabilité sociale de cette technologique 20 ans après la catastrophe de Tchernobyl.
Même si les nouveaux textes ont été l’objet de critiques plus ou moins fortes [5], ils avaient le mérité d’être opérant et surtout ont initié une vague réglementaire qui n’a pas faibli au cours de la décennie qui a suivi. Ainsi quelques mois après la catastrophe de Fukushima, le gouvernement français publiait un arrêté cadre précisant et actualisant la réglementation applicable aux installations nucléaires de base :
Article 1.1
Le présent arrêté fixe les règles générales applicables à la conception, la construction, le fonctionnement, la mise à l'arrêt définitif, le démantèlement, l'entretien et la surveillance des installations nucléaires de base, pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1 du code de l'environnement.
Leur application repose sur une approche proportionnée à l'importance des risques ou inconvénients présentés par l'installation. Elle prend en compte l'ensemble des aspects techniques et des facteurs organisationnels et humains pertinents. [6]
Tout au plus quelques remarques sur les modalités du texte ont été alors formulées. Mais personne n’en a remis en cause alors l’opportunité et les objectifs. Une sorte de consensus prévalait alors pour réglementer l’activité nucléaire voire rapprocher le droit nucléaire du droit commun tout du moins des règles applicables aux autres ICPE.
Le titre VI de la loi de transition énergétique publiée le 18 août 2015 s’inscrit dans cette tendance ouverte neuf ans plus tôt. Ordonnances et décrets proposés en application de cette loi n’ont fait que préciser cette tendance face à une actualité nucléaire préoccupante marquée par la crise de la métallurgie nucléaire française. Il s’agissait de garantir la sûreté et la radioprotection conformément à la Charte de l’environnement alors que chacun reconnaissait l’ampleur des défis auxquels la filière est encore aujourd’hui confrontée.
Il n’était aucunement question de brider l’industrie atomique mais bien de la consolider de manière à garantir un mixe énergétique articulant la puissance de l’atome et le dynamisme des énergies renouvelables. Rien de très révolutionnaire en somme… mais seulement l’expression d’une volonté de gouverner le nucléaire, technologie promue par beaucoup notamment parce qu’elle présente quelques atouts face à une déplétion préoccupante des énergies de stocks et la prise de conscience de la profondeur de la crise climatique. Toujours est-il que l’on avançait vers une normalisation du nucléaire attendue depuis longtemps.
Mais toute aurore ne dure qu’un temps. L’affirmation du droit nucléaire a coïncidé avec une accumulation des difficultés de la filière pour contrôler, exploiter et entretenir un parc nucléaire vieillissant alors qu’à Flamanville l’impossible chantier n’en finissait plus coutant chaque mois toujours un peu plus cher. Ainsi très rapidement le consensus réglementaire s’éroda. Il convenait désormais d’appliquer au nucléaire la « modernisation du droit de l’environnement » ou plutôt sa simplification qui touchait depuis presque une décennie la réglementation applicable aux autres industries classées [7].
Très concrètement le vote de loi énergie-climat de novembre 2019 [8] marque ce tournant en introduisant une réforme de l’autorisation environnementale mais surtout le report des objectifs visés par la Loi de transition énergétique à 2035 [9]. L’enjeu est de taille à en croire le rapport Folz publié quelques semaine plus tôt… quels que soient les errements de l’EPR, il serait impératif de préparer le renouvellement du parc nucléaire alors que d’aucuns laissent croire qu’un recours croissant au gaz s’imposerait [10]. Et comme cela ne suffira probablement pas autant prolonger un peu plus encore l’exploitation des vieux réacteurs en dépit des avertissements de l’Autorité de contrôle [11].
Somme toute, le premier quinquennat du président Macron aura été l’occasion d’un virage à 90 voire plus. Si en effet, l’ancien ministre de l’Économie a été élu en 2017 en promettant de s’inscrire dans la perspective ouverte par la loi de transition quatre ans plus tard sa position est toute autre. Il s’inscrit délibérément sur la voie ouverte par ses prédécesseurs en faveur de la filière atomique. Non seulement « L’atome doit donc continuer à être un pilier du mix énergétique français pour les décennies à venir » mais nous sommes bien en présence d’une volonté forte de relance :
« Cet avenir français passe par une ambition industrielle décarbonée, par la réconciliation de notre ambition écologique et industrielle, par notre capacité à réarticuler la souveraineté de notre industrie et la nécessité d'être au rendez-vous de nos exigences environnementales. Les ministres ici présents avec moi le savent et le portent au quotidien et c'est possible. Et dans ce contexte, la filière nucléaire joue un rôle essentiel. Et par vous, ouvriers, ingénieurs, chercheurs, dirigeants qui la forgez au quotidien dans les grands groupes publics, les administrations d'Etat, les groupes industriels, les PME et les ETI qui maillent tous nos territoires avec l'ensemble de leurs salariés. [12] »
L’ambition est clairement industrielle. S’appuyant sur une lecture restrictive des scénarios proposés par RTE [13] , la présidence de la République assume une orientation pour le moins fragile tant du point de vue énergétique que climatique [14]. L’heure est bien à une renucléarisation de la France [15] …
« Dans tous les cas, RTE considère qu'il est impossible d'atteindre la neutralité carbone sans un développement significatif des énergies renouvelables. Dans le même temps, se passer de nouveaux réacteurs nucléaires impliquerait des rythmes de développement des énergies renouvelables plus rapides que ceux des pays européens les plus dynamiques. [16] »
Il aurait été en effet des plus farfelus que le gouvernement suive les scénarios « M » compte tenu des risques et des incertitudes qui entourent ces fatales énergies renouvelables. C’est donc vers les scénarios « N » que l’attention de l’exécutif s’est tournée pour une mise en œuvre pour le moins surprenante d’une transition énergétique par l’atome… surtout que comme chacun sait le nucléaire est tellement moins cher [17] !
Toujours est-il que les quinquennats se suivent et ne se ressemblent pas. Si le premier s’était ouvert sur une position relative au nucléaire pour le moins prudente, le second est l’occasion d ‘un virage sur l’aile en faveur de l’énergie atomique… dans un contexte technologique et géopolitique qui n’a plus rien à voir avec celui qui avait amené la commission PEON à préconiser la construction d’une 100e de réacteurs nucléaires [18]. Pour autant un fait demeure : à savoir une propension immodérée à surestimer les besoins en électricité qui n’a d’égale que les artifices qui en œuvre pour en dissimuler le coût réel [19].
Sauf que des intentions aux actes existe un écart. Un écart d’autant plus grand qu’aujourd’hui l’exploitation et le développement de l’énergie atomique est soumise à un cadre législatif et réglementaire autrement plus conséquent qu’il y a cinquante ans. C’est bien ce qui pose problème à une filière dont les ambitions [20] sont loin d’être modestes. Faute de concevoir ses propres responsabilités dans la crise de l’énergie atomique, ce secteur en est arrivé à déplorer des normes et des contrôles trop contraignants revendiquant depuis l’élaboration de la Programmation pluriannuelle de l’énergie en 2018 un assouplissement des règles…
C’est bien ce à quoi nous avons affaire aujourd’hui. Non seulement les acteurs de la filière revendiquent haut et fort une simplification des normes et autres procédures mais ils ont pesé de tout leur poids pour contraindre l’Etat à mener tambour battant la renucléarisation de la France au mépris du droit et surtout de la participation du public.
En effet, nous venons d’apprendre sans grande surprise que « le plan de relance nucléaire du gouvernement français va connaître une première étape importante dans quelques semaines avec la présentation d’un projet de loi visant à faciliter la construction de six nouveaux réacteurs, comme l’avait annoncé Emmanuel Macron, en février, à Belfort [21] » dans un article du quotidien Le Monde en date du 13 octobre 2022. Mme Borne assume ici une orientation présentée précédemment par la présidence de la République et le nouveau ministère de l’énergie [22] issu du démantèlement du ministère de la Transition écologique… si ce n’est qu’elle omet quelques détails et non des moindres.
Le premier est une simple question de calendrier alors que l’exploitant nucléaire a sollicité la Commission nationale du débat public (CNDP) dès le printemps dernier, comme la législation l’y enjoint, pour informer le plus grand nombre et recueillir les avis du public sur le projet de nouveau programme nucléaire [23] . Ce débat public est en passe de commencer et se déroulera pendant quatre mois, c’est-à-dire jusqu’en février 2023, comme l’a rappelé opportunément la CNDP dans un communiqué de presse publié le 24 juin 2022 :
« La CNDP rappelle que tant que l’ensemble de la procédure de débat public n’est pas terminé, aucune décision ne peut être prise sur ce programme et ce projet. Elle rappelle par ailleurs que le Gouvernement s’est engagé à conduire une concertation nationale sur la stratégie énergétique qui permettra notamment de débattre de la place du nucléaire dans le mix énergétique. [24] »
Rappel nécessaire mais au combien inutile puisque l’exécutif n’a rien trouver de mieux à faire que de fouler aux pieds la législation relative à l’information du public et accessoirement la convention d’Aarhus dont la France est pourtant signataire [25]. Une fois encore la résolution de l’Etat ne s’encombre guère des quelques rares procédures démocratiques qui existent encore dans ce pays pour hâter la construction de réacteurs nucléaires [26]. On se croirait revenu en 2005 quand l’Etat s’empressa d’annoncer la construction de l’EPR à Flamanville sans attendre que le débat public organisé alors n’aille à son terme [27]…
« La loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique10 a été promulguée le 13 juillet 2005 créant une certaine confusion dans l’esprit de l’opinion. [28] »
Si cette décision était pour le moins choquante à l’époque au regard des éléments versés au débat public par les opposants au projet [29], le choix du gouvernement Borne l’est plus encore aujourd’hui alors que la crise énergétique s’est approfondie depuis, que l’état du parc nucléaire est pour le moins inquiétant et que les capacités de la filière à construire de nouveaux réacteurs posent question.
Quelle que soit l’opinion de chacun vis-à-vis de l’opportunité ou non de recourir à la production électronucléaire pour garantir la sécurité des approvisionnements en énergie, on peut légitimement s’indigner que la décision soit prise en marge du public et de l’ensemble des parties prenantes au regard des enjeux tant économiques qu’environnementaux qui existent. Les sommes impliquées sont telles [30] que la décision ne saurait être prise par quelques élus dans le cadre d’un calendrier parlementaire déjà dense sans que ceux-ci n’aient pu être éclairés par un débat de fond dans l’ensemble de la société. Cela d’autant plus que l’énergie nucléaire n’est pas une technologie comme les autres. Elle implique en particulier des moyens de protection conséquents et un environnement industriel robuste ne serait-ce que pour gérer des déchets qui en dépit de leur faible volume recèlent un potentiel de danger extraordinaire sur des durées très longues.
Une fois encore, la démocratie est bafouée [31]. Comme en 2005 puis 2009 [32], comme pour Cigéo ou pour le projet de piscine d’entreposage centralisé, les processus décisionnels des procédures de consultation et de concertation pourtant prévues par loi. Serait-ce donc que l’industrie nucléaire redoute qu’un authentique débat ait lieu sur son acceptabilité ? Bien des éléments le laissent craindre. Trop souvent les discussions sur l’énergie sont réservées à un public restreint écartant le plus grand nombre d’une information pluraliste et contradictoire des enjeux en dépit de recommandations sérieuses d’Autorités qui ne peuvent être suspectées de partie pris [33] à la lumière d’une longue expérience [34].
Mais là n’est pas le pire. Si le gouvernement tient à hâter la mise en œuvre du Programme nouveau nucléaire français [35], il tient à changer le cadre réglementaire et législatif qui entoure les activités nucléaires de manière à accélérer les procédures d’autorisation. Ainsi le conseil national de la transition écologique a-t-il été sollicité par Mme la Ministre de la transition énergétique le 28 septembre 2022 pour avis sur le projet de loi visant à accélérer la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants [36]. La presse en a tait un large écho à la mesure de l’indignation de la société civile [37] et des réserves formulées par des juristes spécialistes du droit de l’environnement [38].
voir cette version du projet de loi que nous avons pu nous procurer en cliquant ici
La réaction des organisations antinucléaires ne s’est pas fait attendre [39] mais reste en deçà du démantèlement du droit qu’envisage le gouvernement en atteste cet exposé des motifs :
voir cette version de l'exposé des motifs que nous avons pu nous procurer en cliquant ici
Rien de tout cela n’est très sérieux au regard de la situation effective de la filière nucléaire, des délais de construction réels de nouvelles installations et surtout de la récurrence constante d’événements et autres aléas qui rallongent un peu plus encore ces constructions. Comme le rappelle justement un rapport officiel publié par la Revue Contexte en octobre 2021, il est pour le moins présomptueux d’espérer que les nouveaux réacteurs entrent en service avant 2040 en raison de l’effort d’ingénierie qui restent à fournir [40]. L’urgence décrété par le gouvernement ne change pas la donne. Au mieux le temps gagner en procédure grâce à des dérogations opportunes sera ensuite perdu à la faveur de contretemps inéluctables comme le rappelle la triste expérience de Flamanville [41].
Et combien même la filière réussirait à tenir les délais qu’elle a annoncée, ce projet de loi et l’exposé des motifs qui l’accompagne présentent des positions qui ne sont pas acceptables. Tout d’abord, l’accélération visée induit un déni des procédures réglementaires encore aujourd’hui en vigueur et du débat démocratique. Ensuite caractériser a priori un projet comme relevant a priori de l’intérêt général [42] avant que le Débat public ait eu lieu relève au mieux d’un effet d’annonce voire d’un coup de force.
Le problème est que cette qualification par le législateur entraine les modifications du droit envisagées par la suite. Ainsi la mise en compatibilité des documents d’urbanisme ne sera plus soumise à enquête publique, mais à simple consultation. L'adoption de la mise en compatibilité des documents d'urbanisme se fera par décret au détriment bien évidemment de la participation du public et du légitime droit d’interpellation des pouvoirs publics et du maitre d’ouvrage. L’article 3 à la faveur d’une opportune mise en conformité du droit avec des décisions récentes exonère le maitre d’ouvrage de déposer un permis de construire et donc de respecter des règles locales d’urbanisme. Modification d’autant plus grave que les travaux ne concernant pas la construction des bâtiments destinés à recevoir des substances radioactives, y compris leurs fondations, ainsi que ceux destinés à héberger des matériels de sauvegarde, pourront, à la condition qu’ils bénéficient d’une autorisation environnementale (qui vaut, en quelque sorte, autorisation d’urbanisme), être réalisés avant la clôture de l’enquête publique préalable à l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base. L’article 4 est pire encore puisqu’il autorise une dérogation à la loi Littoral permettant d’autoriser l’extension des sites nucléaires en bord de mer. Proposition pour le moins opportune pour Penly vire Gravelines. L'article 5 permettrait que la première condition posée à l’octroi d’une dérogation « espèces protégées », relative à l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, soit présumée remplie pour les réacteurs nucléaires…
Or qui donc pourrait présumer du caractère indispensable de l’énergie nucléaire à l’heure de la transition énergétique ? Si le droit à l’énergie du plus grand nombre est avéré, il ne peut être démontrer que seule la technologie nucléaire permette d’atteindre ce but. Agir de la sorte revient à enfoncer un coin dans le droit de l’environnement que d’autres activités ne manqueront d’invoquer non pas tant au regard de l’intérêt général mais de leurs intérêts propres quelle qu’en soit l’utilité !
Somme toute ce dont il est question ici n’est pas tant la promotion de l’énergie atomique mais l’introduction d’un précédent qui peut ruiner à sa base le droit de l’environnement en complète contradiction avec les principes énoncés par la Charte de l’environnement. Les deux derniers articles du projet de loi confirmant ce risque l’un introduisant une violation du droit de propriété, l’autre ramenant la procédure de prolongation des réacteurs à un simple régime de déclaration…
Notes et commentaires
[1] https://www.iaea.org/fr/publications/7435/manuel-de-droit-nucleaire
[2] https://www.oecd-nea.org/upload/docs/application/pdf/2019-12/6935-10e-anniversaire-dni.pdf
[3] https://www.sortirdunucleaire.org/Quelques-textes-de-droit-nucleaire
[5] https://www.sfen.org/rgn/regards-croises-droit-meconnu-droit-nucleaire/
[6] https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000025338573/
[7] https://reporterre.net/La-regression-acceleree-du-droit-de-l-environnement
[8] https://www.legifrance.gouv.fr/dossierlegislatif/JORFDOLE000038430994/
[14] https://reporterre.net/La-neutralite-carbone-en-2050-un-objectif-ambigu
[15] https://reporterre.net/L-air-de-rien-RTE-defend-une-France-nucleaire
[18] http://www.editionsamsterdam.fr/le-rayonnement-de-la-france/
[19] https://www.global-chance.org/IMG/pdf/GC25p71-72.pdf
[22] https://www.vie-publique.fr/discours/286507-agnes-pannier-runacher-27092022-politique-de-lenergie
[27] https://cpdp.debatpublic.fr/cpdp-epr/docs/pdf/bilan-du-debat/bilancndp-vf.pdf
[28] https://cpdp.debatpublic.fr/cpdp-epr/docs/pdf/bilan-du-debat/compte-rendu-p1-72.pdf
[29] https://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2004-4-page-90.htm
[30] https://www.actu-environnement.com/ae/news/nucleaire-gouvernement-estimation-cout-EPR2-39140.php4
[32] https://reporterre.net/Decision-d-EPR-la-democratie
[33] https://www.debatpublic.fr/debat-public-sur-le-nucleaire-la-recommandation-de-la-cndp-2686
[34] https://www.debatpublic.fr/sites/default/files/2022-06/CNDP-Eclairage-Nucleaire-16022022.pdf
[36] https://www.ecologie.gouv.fr/cnte
https://reporterre.net/Nucleaire-le-passage-en-force-du-gouvernement
[39] https://www.sortirdunucleaire.org/Attaquer-le-droit-de-l-environnement-pour