Pour un contrôle de la sûreté nucléaire réellement indépendant

Le projet de fusion de l'Autorité de contrôle et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, défendu par le gouvernement depuis l'examen de loi dite d'accélération du nucléaire, est surréaliste. En effet le système d'expertise et de contrôle des installations nucléaires de base institué par la loi TSN, de juin 2006 et renforcé par la LTECV en aout 2015, se distingue par son efficience et sa qualité, reconnues internationalement. Son démantélement ne répond à aucune nécessité et encore moins à de quelconques besoins. Au mieux il va entrainer une désorganisation profonde du contrôle et de la recherche appliquée. Au pire, la fusion va affaiblir le contrôle au grand plaisir des exploitants au premier rang desquels le CEA. Pour autant le dispositif français n'est pas exempt de toute critique. Le statut d'Autorité administrative indépendante, de l'Autorité de ontrôle, n'est pas sans interroger. Ne serait-il pas opportun d'enfin accorder à l'ASN le statut bien plus autonome d'Autorité publique indépendante ?

Guillaume Blavette

3/8/202422 min read

Un modèle français robuste

Le système français de contrôle de la sûreté est pour le moins paradoxal, indépendant mais contraint, autonome mais maitrisé par mille files qui le rattachent au pouvoir exécutif comme aux exploitants. Cela tient à son histoire et plus encore aux innombrables jeux de pouvoir dont il l’objet depuis la divergence de la première pile atomique.

La réforme, que veulent conduire les gouvernements successifs depuis le début du second Mandant d’Emmanuel Macron, prétend renforcer ce système pour accompagner la relance du nucléaire qu’ils appellent de leurs vœux. L’intention est louable mais les modalités consternantes en dépit des quelques corrections opportunes apportées par la Chambre haute.

Faute d’une analyse robuste de la situation et d’avoir opéré le retour d’expérience qui s’impose, les gouvernements Borne puis Attal veulent briser le maillon le plus robuste de la chaîne du contrôle au prétexte de renforcer le gendarme. Ceci est non seulement absurde mais risque de s’avérer totalement contre-productif voire absolument inopérant.

En effet, l’encadrement par les pouvoirs publics des installations sensibles ne se résume pas à la publication de quelques avis et autres recommandations. Il implique d’entretenir des relations de confiance avec les exploitants, de déployer à dialogue technique sur le long terme et surtout d’apparaître en dernier recours comme un appuis pour faire à l’imprévu, à l’improbable. Cela a été le métier de l’IRSN depuis que cette institution a été séparée du fantasque CEA à la fin du siècle dernier.

La France est alors entrée dans l’ère de la maturité atomique après quelques décennies de divagations de projets fragiles en solutions au mieux farfelues. Le temps de la quête de la Pierre philosophale se refermait pour passer à l’heure de la recherche appliquée. Appliquée à un but principal, à savoir le renforcement de la robustesse et de la fiabilité d’installations dont beaucoup admettait déjà le vieillissement à l’aube du nouveau siècle. Force est de reconnaître que le pari a été opérant. L’exploitation du parc s’est poursuivie sans aléa majeur et on peut même dire qu’au vil des réexamens de sûreté quelques problèmes ont été règles à défaut de l’être tous.

Chacun a été dans son rôle. L’ASN a assumé des positions difficiles et indispensables. Son appui technique, l’IRSN, l’a éclairé en accompagnant les exploitants. Alors que l’ANCCLI a offert un cadre propice à la participation du public et à l’expression de tierces expertises. Et cela a fonctionné pendant près de deux décennies.

Mais le nucléaire a des raisons que la Raison ne connaît pas alors qu’aléas et difficultés se sont multipliés au fil des années. D’aucuns allant jusqu’à attribuer au contrôle la responsabilité de la situation… selon un schème très classique qui renvoie vers un supposé excès de contraintes réglementaires les problèmes matériels rencontrés sur le terrain.

Les gouvernements, assaillis de toute part, et soucieux de mettre un terme à la désindustrialisation de la France ont succombé à cette thèse proposant au titre d’une réforme de la gouvernance ce qu’il faut bien appeler un démantèlement du système français de contrôle pourtant si renommé…

Une inversion consternante dans l’ordre des priorités

Beaucoup de chose ont été dites sur l’IRSN, depuis la tentative au printemps dernier d’introduire un cavalier législatif dans la loi dite d’accélération du nucléaire. L’intersyndicale de ce prestigieux établissement a fourni mille et un arguments pour expliquer que la dissolution de l’expertise et de la recherche dans une nouvelle ASN aboutirait au mieux à l’inverse des objectifs visés non sans faire perdre un temps précieux à chaque acteur de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Les sénateurs l’ont parfaitement compris et introduit des dispositions intéressantes dans le projet initial du gouvernement. Pour autant, ils n’ont pas osé remettre en cause la démarche du gouvernement et les objectifs visés. Ils ont limité la casse mais guère corrigé la trajectoire.

La casse de l’IRSN n’est pas interrompue et les dispositions nouvelles qui viendraient renforcer l’autonomie de l’ASN ne sont pas suffisantes. Alors que c’est à Montrouge et non pas à Fontenay que se pose le problème. L’ASN est le maillon faible du dispositif français de sûreté en dépit des efforts successifs de AC Lacoste et PF Chevet pour renforcer cette institution indispensable à la protection du territoire, de ses populations, de la santé publique et de l’environnement.

Cela ne tient pas à grand-chose. C’est la résultante de quelques aléas, en l’occurrence des décisions politiques, qui ont abouti à un compromis faute d’aller jusqu’au bout du chemin à parcourir pour instituer un établissement complétement détaché de la tutelle de l’Etat. En effet, la loi TSN n’envisageait pas initialement que l’ASN devienne une Autorité administrative indépendante[1]. Ce n’est qu’en février 2006, que par lettre rectificative, le gouvernement a introduit un nouveau titre dans le projet de loi instituant une « Haute Autorité de sûreté nucléaire ». Le travail et les débats parlementaires ont fait le reste. La Loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 crée une Autorité de sûreté nucléaire recevant le statut d’AAI.

La France ce faisant s’aligne sur un standard international dont le plus grand nombre reconnait l’efficience, même si quelques mauvais coucheurs se sont alors indignés d’un alignement sur le modèle anglo-saxon dessaisissant le politique d’un pouvoir qui lui reviendrait. Des dents ont grincé mais la réforme est passée.

Le contrôle, l’expertise et la recherche appliquée se trouvent dès lors détachés du triptyque qui avait présidé à la mise en œuvre du programme nucléaire au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Le CEA était ramené au rang de simple exploitant au même titre qu’EDF ou Areva, alors que désormais un dispositif autonome était investi de la tâche d’éclairer les choix politiques et les orientations de l’Etat. On pouvait enfin traiter le nucléaire comme un sujet normal et de surcroît public au regard des principes de transparence et d’information affirmés, définis et mis en œuvre par la loi TSN.

Pour autant ce système en dépit de ses qualités et de son potentiel est loin d’être parfait. Il s’est toujours heurté à trois limites conséquentes. La première est d’ordre financier dans la mesure où le principe de financement du contrôle et de l’expertise par la taxe INB n’a jamais été pleinement mis en œuvre, Bercy restant toujours très soucieux de garder la main sur la fiscalité. La deuxième est d’ordre humain, l’expertise et le contrôle ont toujours été exposés à une forme d’oliganthropie à mesures que le plus grand nombre s’éloignait des métiers de l’industrie et des carrières publiques. Très tôt il a fallu bricoler et aller chercher du côté des Drire et d’autres services techniques, des ressources humaines. Le troisième est d’ordre réglementaire, la mise en œuvre de la loi TSN laissant apparaître des difficultés que personne n’avait anticipées.

Un statut défaillant et fragile de l’Autorité de contrôle

Si dans son esprit et les objectifs qu’elle vise, la loi TSN est une loi très honorable, elle n’en possède pas moins des fragilités qui se sont révélées problématiques au fil du temps et surtout des événements survenus depuis quinze ans. Ainsi bon nombre de décisions ont pu être suspectées de partialité, voire perçues comme une forme d’ingérence indirecte de l’Etat dans les affaires nucléaires. D’aucuns ont pu même dire que des gouvernements menaient une politique antinucléaire. Chose pour le moins cocasse quand on connaît l’appétit de Bercy pour les revenus apportés par la production et la distribution d’énergie…

Mais ce n’est pas par hasard que de tels propos ont pu être tenus et sont encore tenus. Le lien organique entre le gouvernement et l’Autorité de contrôle n’a jamais été coupé. Il a été renouvelé mais préservé. Suffit de regarder le détail de la loi TSN pour s’en rendre compte :

Tout d’abord le statut même d’AAI entretient une dépendance de fait de l’Autorité de contrôle dont le fonctionnement et les décisions dépendent en dernier recours du bon vouloir du gouvernement. C’est la loi de finances qui fixe ses ressources. Ce sont des décrets qui apportent l’autorité en dernière instance aux positions et autres avis de Montrouge… dont les capacités propres réglementaires sont strictement limitées au seul champ technique ;

Le deuxième article de la Loi, le L. 592-2 du Code de l’Environnement, loin de compenser cette fragilité l’approfondit. Ce sont en effet 3 membres sur 5 du Collège de l’ASN qui sont nommés par le Président de la République. Configuration d’autant plus problématique que la moindre décision peut être prise par seulement trois membres. Configuration qui entretient ce que d’aucuns peuvent appeler une « capture » de l’ASN par le pouvoir politique qui va à rebours des objectifs visés. Configuration qu’heureusement le Chambre haute veut réformer…3.

Sans la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, le problème serait plus grave encore puisque dans sa version initiale la loi, en l’article traduit dans le code au L. 592-4, établissait que « Toutefois, le Président de la République peut également mettre fin aux fonctions d'un membre du collège en cas de manquement grave à ses obligations »… sans que personne ne puisse vraiment dire ce qu’est un « manquement grave à ses obligations ». On était donc en présence, comme disait AC Lacoste, d’une Autorité particulière qui bien qu’indépendante n’était pas isolée. Même si cet article a été opportunément abrogé, le problème reste entier…

En revanche l’abrogation du L. 592-7 interroge au regard des arguments invoqués jusque-là alors que c’était un des seuls points qui institue une authentique autorité, compensation des liens et autres dépendances de l’ASN vis-à-vis du gouvernement voire de l’Etat. Mais quand on a dit ça on n’a rien dit. En effet, dans la configuration actuelle que le gouvernement veut réformer, le problème n’est pas tant l’indépendance des membres du collège mais celle des agents de l’Autorité de contrôle :

« Le personnel de l’ASN, à la différence des commissaires, n’est pas soumis à des exigences d’indépendance dans les dispositions du code relatives à l’ASN. Seule une mention du règlement intérieur de l’ASN précise que les agents « veillent à ne pas se placer dans une situation qui compromettrait leur indépendance à l’égard des personnes ou entités sur lesquelles l’ASN est appelée à exercer son contrôle ou qui pourrait être perçue comme de nature à compromettre l’exercice impartial de cette mission » Si la problématique de l’indépendance du personnel des AAI n’est pas toujours évoquée dans le droit positif, c’est qu’elle repose sur la considération qu’il n’y a que les instances décisionnelles qui doivent bénéficier de garanties d’indépendance. Cependant, la pratique décisionnelle se fonde sur le travail préalable des services techniques. Dès lors, le directeur général, principalement, mais subsidiairement le personnel dans son ensemble, devraient disposer des mêmes garanties d’indépendance pour éviter les influences d’entités extérieures.

Le problème de la capture d’une AAI par le pouvoir exécutif se pose avec d’autant plus d’acuité au regard du nombre de fonctionnaires recrutés, à plus forte raison lorsque ces derniers ne sont pas détachés de leur administration d’origine mais mis à disposition, ce que prévoit l’article L. 592-12 CE. [2] »

Il existe donc bel et bien un problème, problème d’autant plus grand que le contrôle est réalisé sous le regard attentif de délégués territoriaux qui ne sont autres que les « DREAL » :

« Les divisions territoriales de l’ASN exercent leurs activités sous l’autorité de délégués territoriaux, désignés par le président de l’ASN. Le directeur de la DREAL d’implantation de la division concernée assure cette responsabilité de délégué. Il est mis à disposition de l’ASN pour l’accomplissement de cette mission. Une délégation de signature du directeur général leur confère l’autorité sur les décisions du niveau local. [3]»

Problème réel et sérieux dans la mesure où aucune « division » ne peut fonctionner sans le concours et l’engagement d’ingénieurs et de techniciens mis à disposition par ces DREAL et incidemment les préfets comme le prévoit le L. 592-12… qui aurait suffi, soit dit en passant, à réaffecter des personnels de Fontenay à Montrouge sans remettre en cause l’organisation aujourd’hui en vigueur…

Mais si le lien organique entre le pouvoir exécutif, le gouvernement, et l’Autorité de contrôle se résumait à ce qui précède, ce serait presque bien. Or c’est pire encore à regarder les L. 592-19 et L. 592-20 qui limitent très précisément le pouvoir effectif et autonome de l’Autorité de contrôle. L’article de Hubert Delzangles, cité précédemment, ne dit pas autre chose :

« le pouvoir réglementaire de l’ASN est limité. Certes, le Conseil constitutionnel a encadré ce dernier lorsqu’il est confié à des AAI, mais le législateur est allé en deçà de ce qu’il était autorisé à confier à l’ASN. L’article L. 592-19 du Code de l’environnement précise que l’ASN peut prendre des décisions réglementaires à caractère technique pour compléter les modalités d’application des décrets et arrêtés pris en matière de sûreté nucléaire ou de radioprotection, ce qui rentre exactement dans la marge de manœuvre que le Conseil constitutionnel a laissé au législateur. En revanche, les parlementaires sont allés plus loin dans l’encadrement : ils n’ont confié de pouvoir réglementaire à l’ASN qu’en soumettant ces décisions à l’homologation des ministres, alors que rien ne les y obligeait. Il est vrai que dans sa décision du 23 juillet 1996 le Conseil constitutionnel a estimé que le pouvoir réglementaire confié à l’ancienne autorité de régulation des télécommunications ne méconnaissait pas l’article 21 de la Constitution en précisant qu’il « s’exerce sous le contrôle du ministre chargé des télécommunications » par la voie de l’homologation. Dès lors, cette dernière a pu apparaître comme une limite ajoutée à celle de l’encadrement du champ d’application du pouvoir réglementaire par les AAI. La lecture attentive de cette décision démontre que le Conseil constitutionnel ne fait pas de l’homologation une condition de la validité de la délégation du pouvoir réglementaire. Il utilise uniquement cet argument pour démontrer que ce pouvoir est bien limité. Dès lors, l’homologation des décisions de l’ASN, comme pour l’actuelle ARCEP, peut être interprétée comme un témoignage de son manque d’indépendance ou comme de la défiance des pouvoirs publics face à un « quatrième pouvoir indépendant », pourrait-on dire, susceptible d’édicter des normes générales.[4] »

Comment se fait-il que des personnalités réputées pour leurs compétences et investies d’une mission précise ne puisse exercer pleinement cette mission sans passer sous les fourches caudines d’un gouvernement qui statue au regard des avis qui lui sont soumis ?

Tout ceci est abracadabrantesque. D’autant plus abracadabrantesque quand on regarde les processus décisionnels, qui y contribuent et comment ils aboutissent. Quelques affaires dont celle de la digue du Tricastin sur le canal de Donzère-Mondragon ou celle des ségrégations positives en carbone sont de magnifiques exemples. Le gouvernement en dernier recours en cas de péril éminent et de problèmes réels et sérieux admet la proposition de l’ASN voire l’accompagne. Ce n’est guère étonnant dans la mesure où les membres des Directions en charge de ces questions auprès du gouvernement, DGEC et DGPR, sont constituées d’anciens « ASN ».

S’il existe une indépendance elle se noue en dehors du cadre législatif et normatif dans les pratiques de tous ceux et celles qui sont soucieux de contribuer à la sûreté nucléaire et à la radioprotection. Curieux fonctionnement s’il en est et surtout curieuse indépendance :

« Si le pouvoir d’homologation peut être apprécié comme une simple formalité pour que l’acte normatif à caractère général soit opposable aux tiers après publication, sans possibilité de réformation, il peut aussi être le moyen, pour le ministre compétent, d’accepter ou de rejeter l’acte émis par l’autorité. En ce sens, l’homologation reste quand même la démonstration d’une indépendance relative du pouvoir de l’autorité. L’homologation apparaît donc comme la manifestation par excellence de la subsidiarité et de la subordination du pouvoir réglementaire de l’ASN. Cependant, elle doit, en pratique, être appréciée à sa juste valeur et il serait intéressant de savoir si l’homologation a été fréquemment refusée. Le cas échéant, il est possible d’imaginer une paralysie complète du pouvoir réglementaire de l’ASN si jamais le ministre compétent s’obstine à refuser toute homologation. Ceci d’autant plus qu’aucune procédure de règlement de ce type de conflits n’est prévue dans les textes. Dès lors, si l’ASN perd la confiance que le Gouvernement lui octroie, celle-ci ne peut plus exercer son pouvoir réglementaire.[5] »

Somme toute la réalité du pouvoir autonome de l’ASN se limite aux seules prérogatives énoncées aux L. 592-21 et L. 592-22. Ne lui reste que la portion congrue, à savoir « les décisions individuelles qui lui sont attribuées par les lois et règlements dans les domaines de sa compétence » Pour le reste, le gouvernement conserve la haute main comme quand il s’agit de décider si oui ou non un réacteur peur continuer de fonctionner pour une décennie supplémentaire à l’issue d’un réexamen de sûreté. Tout au plus Montrouge peut accompagner la décision de quelques recommandations complémentaires. Mais en aucun cas ordonner une mise à l’arrêt définitif quelle que soit la situation. Le triste exemple de Fessenheim le rappelle amèrement…

Un institut de radioprotection dynamique et innovant

Beaucoup de choses ont été dites sur l’IRSN. Beaucoup de préjugés circulent alors que bien peu connaissent le « cycle » de l’expertise de la sûreté, les liens solides qui existent entre les services techniques des exploitants et Fontenay. De tout cela nous avons parlé dans les notes adressées aux commissions du Sénat chargées d’étudier le projet de loi du gouvernement. Il convient néanmoins de rappeler quelques idées clefs à mettre en regard de ce que nous avons exposé au sujet de l’ASN :

Aucun argument effectif ne permet d’établir un défaut d’indépendance de l’Institut au regard de l’indépendance si singulière de l’ASN. L’IRSN compte un Conseil d’administration pluraliste où une diversité de points de vue et de besoins s’expriment, dans un étroit espace laissé par le jeu des tutelles multiples, mais un espace effectif, en atteste l’évaluation du coût d’un accident nucléaire réalisé sous la direction de Jacques Repussard.

Le considérable effort de renouvellement des pratiques en lien avec l’ANCCLI, mis en œuvre sous la présidence de JC Niel, donne à voir une indéniable autonomie qui a toujours suscité réserves voire réprobations. Un effort non seulement utile mais qui s’est inscrit dans la brèche ouverte lors de l’élaboration de la Charte constitutionnelle de l’environnement puis à l’occasion du Grenelle pour construire une démocratie écologique à la hauteur des engagements internationaux de la France (Convention d’Aarhus, Convention d’Espoo, etc.). Un effort qui a été validé par le Parlement par le vote de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte qui précise missions et fonctions de l’Institut[6].

Ainsi le Service des politiques d’ouverture à la société[7] a mené une stratégie audacieuse d’information et de participation au profit de l’expertise et de la recherche. Un dialogue précis sur la durée a été institué entre les services de l’Institut et des experts non-institutionnels jusque là laissés en marge des procédures d’instruction des dossiers techniques. Il s’en est suivi un enrichissement mutuel voire un approfondissement des activités de l’Institut envisageant mieux les attentes des publics, élargissant son champ d’analyse et répondant à des questions que peu osaient se poser jusque-là. D’aucuns ont vécu là un co-apprentissage et revu ce qu’il fallait bien appeler des préjugés.

Mais cette dynamique vertueuse ne pouvait pleinement se déployer sans son indispensable corollaire, à savoir la publication quasi exhaustive des avis et études produites par l’Institut. Règles et autres contraintes ont certes joué différant voire écartant du regard certaines publications ou quelques passages « sensibles ». Mais jamais la transparence n’avait atteint un tel niveau. Chaque personne qui voulait se faire une idée par soi-même de l’état du par cet de son exploitation avait à sa disposition un nombre conséquent d’informations robustes et sérieuses.

Non seulement cette configuration nouvelle a permis une augmentation des compétences dans les CLI et à l’ANCCLI mais le dialogue technique a changé de nature. On est passé insensiblement du temps de la confrontation au souci commun de résoudre des problèmes et de faire face à des enjeux, tous et toutes animés par la nécessité de garantir la sûreté nucléaire et de renforcer la radioprotection. Ce n’est pas tant que le nucléaire a changé, le comportement des exploitants n’a guère évolué, mais la nouvelle configuration ouverte par les évaluations complémentaires de sûreté puis le dialogue technique autour de la cuve a bouleversé la « donne », ouvrant la voie à une « normalisation » du nucléaire après plusieurs décennies de « fétichisme » et d’exception…

Pour autant il serait abusif de dire que tout cela a concouru à un désaveu de l’énergie atomique. C’est quand le dispositif de transparence est arrivé à pleine maturité que la parenthèse de Fukushima s’est refermée, l’opinion revenant vers le nucléaire perçue comme un atout face au changement climatique. On sortait d’une configuration binaire pour entrer dans la complexité au-delà des positions de chacun sur l’opportunité d’une sortie du nucléaire[8].

L’aperception d’un gouvernement enfermé dans un cadre idéologique anachronique

Reste que l’efficience globale du système dual éclairé en permanence par le dialogue technique avec l’ensemble des acteurs de la sûreté et de la radioprotection, n’a pas retenu l’attention du gouvernement. Au prétexte d’accélérer le nucléaire et surtout de le diversifier, sous l’influence du CEA, il s’est mis en tête de tout remettre en cause pour ne pas dire tout casser. Il fallait simplifier, optimiser, dépoussiérer, moderniser quelque chose qui fonctionnait parfaitement et bénéficiant d’une reconnaissance internationale unanime.

Le gouvernement a fait fausse route et n’a hésité devant aucun expédient pour faire passer sa réforme. Approche pour le moins problématique qui a amené de très nombreux problèmes et autres questions qui ne se posaient pas de l’aveu même du Conseil d’Etat[9] sans résoudre ceux qui se posaient et que le projet de loi ne solutionne d’aucune manière. Le meilleur exemple est probablement celui du financement qui reste dans les mains de l’Etat alors que bien d’autres solutions peuvent être envisagées… amenant d’autres transformations plus profondes encore :

« Il serait possible de se demander si des ressources propres, provenant d’une taxe perçue sur le secteur régulé et affectée à l’ASN, pourraient donner un gage d’indépendance budgétaire à l’autorité. Cela apparaît difficilement possible à l’heure actuelle dans la mesure où l’ASN ne dispose pas de la personnalité morale. En effet, l’indépendance financière, qui serait caractérisée par l’existence d’un budget exclusivement nourri de prélèvements effectués sur les acteurs du marché, implique que l’ASN dispose de la personnalité morale et par conséquent d’un patrimoine propre. Désormais, une nouvelle catégorie juridique est née en France sous la plume du législateur, celle des autorités publiques indépendantes. Elle a les mêmes caractéristiques que les AAI, mais dispose, en plus, de la personnalité juridique. Cette dernière emporte des conséquences. La première d’entre elles est la capacité d’être financée directement par le produit de redevances, qui implique de disposer d’un patrimoine propre pour l’institution. Ensuite, elle engendre une responsabilité directe, distincte de celle de l’Etat. Enfin, elle donne la capacité d’agir en justice.[10] »

D’où l'importance d'une transformation en API pour garantir l'indépendance de l'ASN plutôt que dissoudre l'IRSN. Aucune disposition constitutionnelle ni législative ne s'oppose à transformer le statut juridique d'une autorité publique sous le contrôle de l'Etat.

Qui plus est la loi organique no 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes a clairement défini le Parlement comme seule source de création de ces autorités et de leurs règles de fonctionnement ce qui ne peut que renforcer leur légitimité et leur indépendance.

Pour autant une différence essentielle est instaurée entre une autorité administrative indépendante comme l'est actuellement l'ASN et une autorité publique indépendante en revêtant cette autorité des trois critères qui déterminent le niveau réel d'indépendance par rapport à l'Etat :

- l'acquisition de la personnalité morale ( article 2 de la loi 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des AAI et des API) octroyant la capacité juridique d'ester en justice

- l'autonomie budgétaire ( article 19 de la loi 2017-55 du 20 janvier 2017 le budget....est arrêté par le collège sur proposition de son président )

- la libre disposition d'un patrimoine ( article 20 de la loi 2017-55 du 20 janvier 2017)

Si comme l'affirme le gouvernement dans l'exposé des motifs, l'indépendance de l'entité vis à vis du gouvernement et des exploitants nucléaires est garantie par l'article 1er qui maintient pour la future autorité le statut d'autorité administrative indépendante de l'ASN actuelle, cette volonté ne va pas jusqu'au bout de la démarche puisqu'elle oublie ou se refuse à octroyer le statut d'autorité publique indépendante.

Compte tenu de l'importance politique et juridique de cette nouvelle organisation de la sûreté nucléaire en France, il serait pertinent de doter l'ASNR de ce statut qui n'emporte d'ailleurs aucune conséquence pour les personnels.

Il n’y a pas de secret, si le gouvernement veut accélérer le traitement des dossiers, il faut y mettre le prix en particulier pour attirer des compétences et les conserver. En effet, si l’ASN et l’IRSN rencontrent aujourd’hui des difficultés pour faire face à une avalanche de sollicitations dans des délais qui satisfassent les thuriféraires de l’atome, c’est en raison principalement d’un manque de personnels. Suffit pour s’en convaincre de regarder l’agenda d’un chef de division ou d’un expert de l’IRSN. Ce ne sont pas des métiers mais des sacerdoces… Ce qui amène à reconnaître que faire reposer la sûreté et la radioprotection sur un aussi faible nombre de personnes, quelles que soient leurs compétences, est au mieux imprudent. En tout cas inefficient. Et en conséquence admettre que le renforcement des équipes de Fontenay comme de Montrouge sera en dernier recours plus efficient que quelques artifices organisationnels à crédit constant…

Mais quand on a dit ça, on n’a rien dit. Le principal problème que pose la configuration actuelle n’est pas tant le va et vient des dossiers entre les deux institutions mais l’absence de compétence exclusive de l’ASN. La moindre décision doit passer par l’échelon gouvernemental, le ministère voire les ministères en charge du nucléaire, pour arriver à une décision finale qui souvent n’a pas grand-chose à voir avec la nécessité technique et bon nombre d’enjeux. La procédure des réexamens de sûreté en est un parfait exemple. Les attentes de l’Autorité de contrôle se réduisent comme par enchantement au fil des mois voire des années d’élaboration pour arriver à une décision finale dont chacun connaît d’avance la conclusion[11]

La perte de temps se situe là, quelque part entre le Boulevard Saint-Germain et Montrouge. En gagner impliquerait une réforme de fonds, qui plutôt que démanteler l’IRSN, changerait le statut de l’ASN. Cela reviendrait à attribuer à Montrouge le statut d’Autorité publique indépendante comme l’AMF ou l’Arcom[12]. Evolution qui se justifie par la re-prise de contrôle complète d’EDF par l’Etat et par la nécessité de maintenir voire renforcer la confiance dans une technologie très singulière.


Notes et commentaires

[1] Synthèse de la notion d'autorité administrative indépendante :

Comme le souligne le rapport du Conseil d'Etat de 2001, la notion d'autorité administrative indépendante se définit plus aisément par des caractéristiques justifiant que l'on y ait recours, que par un contenu précis.

En effet, le contenu de cette notion apparaît difficilement inventoriable. Toutefois, près de trente ans après la création de la première autorité administrative indépendante, il est possible de définir les éléments essentiels de cette notion, en dépit de l'absence d'un statut unifié.

Dans son étude de 2001, le Conseil d'Etat indiquait que, suivant sa jurisprudence, il existait depuis longtemps au sein de l'Etat des autorités autonomes distinctes de l'administration, mais appartenant à l'Etat et dotées d'un pouvoir de décision, telles que les jurys de concours ou les commissions départementales des impôts.

Les AAI (Définition ?) ont pour caractéristiques communes de ne pas être des juridictions 29 ( ???) dont les décisions seraient revêtues de l'autorité de la chose jugée et relèveraient du contrôle de cassation, ni des personnes morales distinctes de l'Etat 30 ( ) ???.

Si le Conseil d'Etat estime, en première analyse, que le critère de l'autorité doit conduire à ne ranger parmi les AAI que les instances détenant un pouvoir de décision, cette restriction ne semble pas toujours pertinente. En effet, le pouvoir d'influence exercé par certains organismes a conduit le législateur à les qualifier d'AAI : Comité national consultatif d'éthique, CNCIS, CNDS.

Les avis ou les recommandations de ces instances sont très souvent suivis par les responsables auxquels ils sont adressés. Elles exercent donc une véritable autorité, confortée par la stature morale de leurs membres et par la publicité de leurs rapports. Le Conseil d'Etat aboutit finalement au même constat, considérant que « peu importe de ce fait que les autorités administratives indépendantes n'édictent pas toutes et exclusivement des décisions exécutoires dès lors que leur pouvoir d'influence et de persuasion, voire « d'imprécation », aboutit au même résultat 31 ( * ) ».

L'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du Gouvernement.

Cette indépendance se traduit ensuite dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un mandat irrévocable 32 ( * ) .

L'indépendance organique des AAI est complétée par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'Etat estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres. Cet aspect fait l'objet de développements spécifiques dans le présent rapport, en raison des évolutions issues, d'une part, de la création d'autorités publiques indépendantes dotées de ressources propres et, d'autre part, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.

Enfin, la nature administrative des AAI signifie que, si celles-ci ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'Etat et engagent sa responsabilité. Le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre, ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif 33 ( * ) .

Rapport du Sénat n° 404 (2005-2006), tome I, déposé le 15 juin 2006, https://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-13.html

[2] https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-1-page-7.htm, 35-36

[3] https://www.asn.fr/tout-sur-l-asn/presentation-de-l-asn/l-organisation-de-l-asn

[4] https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-1-page-7.htm, 54

[5] https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-1-page-7.htm, 55

[6] https://www.irsn.fr/linstitut/qui-sommes-nous

[7] https://www.irsn.fr/page/pilotage-interne-de-louverture-la-societe

[8] https://www.debatpublic.fr/sites/default/files/2021-04/Jeux%20d_acteurs%20PNGMDR%20Rapport%20Emmanuel%20Didier.pdf

[9] https://www.senat.fr/leg/pjl23-229-avis-ce.pdf

[10] https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2013-1-page-7.htm, 43

[11] https://www.calameo.com/books/0015749756a2e8026150b

[12] https://www.vie-publique.fr/fiches/20242-quest-ce-quune-aai-quest-ce-quune-api